Источники муниципального права

Понятие «источник права» существует много веков. Столетиями его толкуют и применяют правоведы всех стран. Если исходить из общераспространенного значения термина «источник», то в сфере права под ним нужно понимать силу, создающую право. Такой силой, прежде всего, является власть государства, которая реагирует на потребности общества, развитие общественных отношений и принимает соответствующие правовые решения. Наряду с этим источником права следует также признать форму выражения государственной воли, форму, в которой содержится правовое решение государства. С помощью формы право обретает свои неотъемлемые черты и признаки: общеобязательность, общеизвестность и т. д. Это понятие источника имеет значение емкости, в которую заключены юридические нормы.

В теории права выделяют четыре источника права: нормативный правовой акт, судебный прецедент, правовой обычай и договор.

При этом, все источники права могут быть классифицированы на две группы:

• нормативно-правовые акты (законы, указы, постановления);
• иные источники права ненормативного характера (правовые обычаи, судебные прецеденты и решения).

В российской правовой действительности наиболее распространѐнным источником права является нормативный правовой акт. Однако при регулировании вопросов осуществления местного самоуправления часто используются правовые акты, не носящие нормативного характера, которые не могут выступать в качестве источников права.

Источники муниципального права – это исходящие от государственных или муниципальных органов и должностных лиц либо официально признаваемые им формы выражения и закрепления норм муниципального права, придания им общеобязательного характера.
Система источников муниципального права может быть представлена следующим образом:

1. Международные источники (ратифицированные Российской Федерацией международные правовые акты, договоры и соглашения). Например, Европейская хартия местного самоуправления, которая установила важнейшие принципы местного самоуправления, местной демократии.
   Конституция Российской Федерации признает составной частью своей правовой системы общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации. При этом, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
2. Федеральные источники: Конституция Российской Федерацией, федеральные конституционные законы, федеральные законы, Указы Президента Российской Федерацией, Постановления Правительства Российской Федерацией др.
   Как справедливо отметил С.А. Авакъян, в отличие от практики, сложившейся в большинстве современных зарубежных федеративных государств, где проблемы местного самоуправления являются предметом ведения субъектов РФ, в России в соответствии с п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления» отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Это позволяет ряду ученых сделать вывод о том, что в Российской Федерации местное самоуправление, являясь одной из основ конституционного строя, может выступать в роли базы также и федеративных отношений.
3. Территориальные источники, т.е. источники муниципального права, создаваемые субъектами Российской Федерации. К ним относятся Конституции, уставы субъектов Российской Федерации, нормативные акты представительных и исполнительных органов субъектов Российской Федерации, нормативные договоры субъектов Российской Федерации.
4. Локальные источники или источники муниципального права на уровне муниципальных образований:

• уставы муниципальных образований;
• нормативные правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);
• нормативные акты представительных, исполнительных и иных органов местного самоуправления и др.);
• нормативные акты должностных лиц местного самоуправления (главы муниципального образования, главы местной администрации).

Наличие последнего уровня источников права объективно обусловлено потребностью регулировать ряд муниципальных правоотношений нормами местного права, поскольку государство не берет на себя обязанность регулировать наиболее узкий – муниципальный круг общественных отношений, подчеркивая тем самым самостоятельность местных сообществ в решении вопросов местного значения. Это позволяет в процессе муниципального правотворчества учитывать национальные, исторические традиции и иные особенности конкретного муниципального образования.

Необходимо иметь в виду, что некоторые ученые к источникам муниципального права относят местные традиции и обычаи. Однако это утверждение является спорным. Источниками они могут быть только по смыслу силы создающей право, поскольку юридическое значение обретают уже облеченными в норму права.

Кроме того, к источникам муниципального права некоторые относят и судебные прецеденты, например решения Конституционного Суда Российской Федерации, решения Конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации по вопросам осуществления местного самоуправления.

Такова позиция Н.С. Бондаря, который отмечает, что «особенности правовой природы и юридической силы постановления Конституционного Суда определяются не тем, обладает ли он правотворческими полномочиями, а спецификой его собственных конституционно-контрольных полномочий. Правовые позиции Конституционного Суда имеют обязательный характер… нередко обладают нормативностью и, соответственно, эти положения могут признаваться источниками права».